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连丽平委员:规范律师调查令制度,提升司法效率和律师执业环境
发布时间:2018-07-11 15:47:00 | 【字体:

  致公党福建省委法制专委会委员、致公党厦门思明区基层委副主委、思明区政协委员连丽平反映: 近年来,律师调查令作为一种新制度,北京、陕西、安徽、成都等各地人民法院积极探索律师调查令制度。在我国诉讼程序中,并没有律师调查令的规定,是法院为了解决案多人少压力,及时、准确查明案件事实,所做的司法实践。律师调查令是指在民事诉讼中或在案件执行过程中,经当事人的律师申请,经法院审查批准,向律师签发的一种具有法律效力的正式文书,当事人的代理律师持调查令向有关单位或个人调查收集证据。虽然调查令这一术语并没有在我国诉讼法律中出现,但司法实践中,北京、上海、重庆、湖北、河南法院等都出台了关于推行律师调查令制度的相关规定。律师调查令有助于司法效率和司法公正的提升,本来法院就存在案多人少的矛盾,如果大量调查取证由法院来完成,不仅浪费司法资源,也不利于保证法官的中立地位。案多人少、司法供需紧张背景下,发挥好律师调查令制度,其不仅是构建法律职业共同体的内在要求,也是在诉讼程序方面减轻法院压力、提升审判生产力的现实需求。对律师调查令有必要进行合理引导和规范,更好地服务于司法实践。一、律师调查令制度的功能分析。1、推行律师调查令制度有利于提高当事人的举证能力。民事诉讼法第六十四条规定“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据”。即“谁主张、谁举证”。实践中,很多当事人因诉讼需到一些国家机关或者银行、企业调取证据时,这些部门往往以调取的信息涉密为由不予提供。通过法院签发律师调查令,由于持调查令是代表法院在调取证据,民事诉讼法第六十七条“人民法院有权向单位和个人调查取证,有关单位和个人不得拒绝”的规定,相关部门能够积极配合提供资料,律师调查令制度在很大程度上提升了当事人的举证能力。2、推行律师调查令制度有利于杜绝法官先入为主。我国民事诉讼法规定,当一些法定的原因出现导致当事人无法收集证据时,法官会依职权或者依照当事人的申请调查取证。这样的方式会使法官提前接触证据,导致法官心证过早形成,法官居中裁判的中立性遭受质疑。而通过签发律师调查令的方式,由律师持调查令调查取证,则可以避免上述冲突的出现。3、推行律师调查令制度有利于提升司法效率。近年来,随着经济社会的发展和人民群众法律知识水平的提升,导致法院案件大幅增长,而法官人数增长幅度远低于案件增长幅度,人案矛盾更加突出。通过推行律师调查令制度,在必要的时候借助律师这一法律职业群体来共同促进司法效能的发挥,根据实际情况将某些调查取证这一非绝对专属性权力在法律允许的范围内由律师行使,是司法职能的合理延伸,更高效发挥司法效能。4、推行律师调查令制度有利于充分发挥律师的作用。律师法第三十五条明确规定,“律师自行调查取证的,凭律师执业证书和律师事务所证明,可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况”,但由于法律没有明文规定被调查人负有提供协助的义务,律师在调查中常常遭到无理的拒绝,限制了律师调查工作的顺利开展。因此,推行律师调查令制度,为律师调查取证创造了良好的环境,有利于增强律师的职业尊荣感,提升律师参与我国法治建设的积极性。二、实践中律师调查令存在问题。1、律师调查令缺乏强制力。 目前对律师调查令制度缺乏统一的法律规范,全国有四川省成都市中级人民法院、重庆市高级人民法院、天津市高级人民法院、广州市中级人民法院、达州市中级人民法院、宁夏回族自治区高级人民法院等法院发布了试行规定。实践中,调查令缺乏强制力,律师持令调查得不到配合的现象依然存在,有个别单位不认可,认为应当由法院自己来调查,有的被调查单位往往以“行业规定”“内部规定”“需要核实”等理由敷衍或拒绝配合调查取证。被调查单位不配合调查无需承担不利的法律后果,法院不能给予处罚,导致有些单位不配合。2、律师调查令适用范围较窄。 有些法院为了提高被调查单位的配合度,在审签律师调查令时,将其调查范围限定在由行政管理机关和企事业单位依职权掌握和保管的某些登记信息、社会公共信息资料,而这些信息资料律师自己基本上都可以调查得到。这在一定程度上让律师调查令的作用大打折扣,导致调查令的应用率较低。3、律师调查令存在被滥用的风险 律师调查令虽然有着严格的申请签发程序,但有些法院依然只从形式上进行审签,对调查令的适用范围限定不严,缺乏对律师调查令的后续监督,可能引发滥用调查令的现象。目前我国相关的法律亦未明确规定滥用调查令的救济措施,没有规定对因滥用律师调查令给被调查单位造成损失应当由谁赔偿和如何赔偿。4、律师调查令缺乏统一、规范文本样式。 目前律师调查令没有规范统一的文本样式,各地法院制作各自律师调查令文本样式,缺乏权威性。三、律师调查令存在问题的原因分析。1、相关立法设计滞后,律师调查令缺乏相应的立法支持。 我国现行法律制度中尚无明确的关于律师调查令制度的规定,在地方法院尚处于积极探索阶段,不能作为一项法律制度推行。在律师调查令缺乏明确立法依据的情况下,调查令本身的法律效力难以得到普遍认同。对于获得调查令的律师来说,其可以获得何种权利尚无法律保障;对于被调查的单位和个人来说,其应当履行何种义务亦无明确的法律规定。由于缺乏对拒不配合行为的处罚规定,使律师调查令缺少强制力,造成部分义务人置之不理、拖延时间。2、对律师调查令宣传渠道和载体不够深入广泛。对律师调查令的制度宣传还不够深入、广泛,尚未让群众理解和熟知。大部分代理律师不知道或不懂得如何申请,还有一部分律师不愿向法院申请,其认为调查被执行人的财产状况是法院的职责,导致律师调查令的应用率较低。大部分行政机关、银行机构、企事业单位对律师调查令十分陌生,认为调查被执行人的财产状况必须有法官到场才予以配合。3、被调查相关部门联动不畅通。 很多被调查单位之间缺乏常态化的联动机制,职责划分不明确,信息共享不顺畅。一些被调查单位,尤其是一些外地的被调查单位,对律师调查令以所谓的“内部规定”等借口予以推诿。4、缺乏保障和惩戒措施。对被调查人不配合调查、代理律师滥用律师调查令的,缺乏相应的保障、惩戒措施。四、完善律师调查令制度对策建议。1、完善律师调查令立法,明确律师调查令的法律地位,细化律师调查令制度设计。律师调查令目前尚处在各个地方自行探索阶段,在国家法律层面并没有明确规定。虽然各地推行律师调查令都取得了一些积极的成果,但由于各自规定不一样,难以避免会出现相互矛盾的地方,不利于该项制度的发展。为了完善律师调查令制度,立法机关应加强相关立法,尽快出台专门性的、有针对性的法律法规,建议立法部门在立法规划中将律师调查令制度纳入国家层面立法工作中,适时修改相关法律,在全国建立起统一的、规范的律师调查令制度,制定的律师使用调查令的规范指引。对调查令的适用范围、申请条件、调查范围、操作流程、被调查单位违反调查令和律师滥用调查令的处罚措施等作出具体规定,从法律层面赋予律师调查令强制力。调查研究律师调查令在实践中反映出的问题,积极总结各地经验,尽快制定统一、规范的律师调查令相关司法解释或实施细则,更好指导实践。2、对律师调查令科学管理,规范操作流程。为让律师调查令发挥更大效率和作用,上级法院可结合各地法院较好的经验做法,制定规范统一的律师调查令文本样式,明确规范律师调查令的审核签发程序,并在法院内部建立科学的调查令管理制度,对律师调查令的签发、使用及调查结果情况进行详细登记、存档备案,以便实行统一管理,实现律师调查令制度的规范化运作。3、规范律师调查令运行程序。律师调查令的运行程序可分为:(1)申请。即当事人及其代理律师在向被调查人调查收集证据遭到拒绝时,可以书面方式向法院提出调查申请。(2)审核与签发。人民法院接到申请后,应对申请人资格、申请的理由、所需调取的证据与本案的关系、被调查人是否掌握该证据材料以及有无提供或协助义务等进行审核,综合判定上述因素后决定是否签发调查令。(3)取证。调查令签发后,持令人调查取证,被调查人必须予以配合。持令人调查取证时,必须向被调查人出示调查令,并严格按照调查令载明的内容进行调查取证,不能超越调查令记载的内容、范围进行调查取证。4、积极联络,建立健全联动协调机制,建立调查令保障措施。加强与相关部门的沟通与协调,积极与公安机关、房管、土管、车辆管理、民政机关、银行金融机构等多部门联络,通过召开联席会议并形成会议纪要的方式建立健全联动协调机制,以争取全社会的理解、支持和配合,为律师调查令的顺利实施提供强有力的支持。在实际工作中发现问题要及时加以研究、沟通和协调,确保律师调查令在限定的调查范围内畅通无阻。制定可操作性的制裁措施,对违反调查令制度的,进行严肃处罚,确保调查令的威慑力。5、建立惩戒机制。 律师调查令作为一项由法院签发给律师的法律文书,代表的是法院的形象和权威,如果在运行过程中不能得到被调查人的配合或者被持令律师滥用,无疑会侵害当事人的合法权益且有损法院形象,损害司法公信力,有必要建立起惩戒机制。比如,对于被调查人不配合调查的,按妨害民事诉讼论;对于代理律师滥用律师调查令的,建立“黑名单”库,持令律师一旦利用调查令从事不当活动应立即列入“黑名单”,永远取消其申请调查令的资格。法院制定统一的律师调查令样式,增强调查令的权威性。6、加强司法宣传推广力度,提高律师调查令认可度。律师调查令制度的有序运行有赖于全社会的共同配合。法院可对律师调查令制度,扩展宣传渠道,加大宣传力度,通过座谈会、联席会等多种形式对法院调查令的作用、效力进行宣传,积极做好必要的说明和解释工作,让相关企事业单位对律师调查令有更多的认识和了解,以提高律师调查令的社会知晓程度和认可度,营造全社会的理解和支持,必要时可与有关单位联合发文,增强律师调查令的效用。宣传部门做好适时宣传报道,争取社会的理解和支持。尤其是相关单位的重视及配合程度,提高调查令使用率,从而提高司法效率。附最高院关于律师调查权规定:2006年,最高人民法院印发了《关于认真贯彻律师法依法保障律师在诉讼中执业权利的通知》,通知明确要求对于律师提出请求人民法院调取证据,凡是符合法律规定和最高人民法院司法解释要求的,人民法院不得推诿、拒绝。2015年9月20日,最高人民法院与最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于依法保障律师执业权利的规定》;2015年12月29日,最高人民法院又印发了《关于依法切实保障律师诉讼权利的规定》,再次重申了要依法保障律师调查取证据的权利,并明确了律师申请人民法院调取证据的具体程序。《关于依法保障律师执业权利的规定》第十八条规定:“辩护律师申请人民检察院、人民法院收集、调取证据的,人民检察院、人民法院应当在三日以内作出是否同意的决定,并通知辩护律师。辩护律师书面提出有关申请时,办案机关不同意的,应当书面说明理由;辩护律师口头提出申请的,办案机关可以口头答复。”《关于依法切实保障律师诉讼权利的规定》规定:“依法保障律师申请调取证据的权利。律师因客观原因无法自行收集证据的,可以依法向人民法院书面申请调取证据。律师申请调取证据符合法定条件的,法官应当准许。”

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